V súvislosti so stavebnými a inými výkopovými prácami, ktoré môžu byť spojené so zásahom do pôdy, často vzniká tzv. výkopová zemina. Článok sa zameriava na problematiku výkopovej zeminy z pohľadu judikatúry Súdneho dvora Európskej únie a relevantných právnych predpisov.
Prípadová štúdia: Porr Bau GmbH a výklad Súdneho dvora EÚ
Koncom roka 2022 sa témou výkopovej zeminy zaoberal Súdny dvor Európskej únie vo svojom rozhodnutí vo veci Porr Bau GmbH [1]. Spoločnosť Porr Bau GmbH namietala rozhodnutie rakúskeho správneho orgánu, ktorý kvalifikoval jej výkopovú zeminu ako odpad. Zemina bola pôvodne určená na kultiváciu pôdy a zlepšenie kvality poľnohospodárskych plôch, pričom mala najvyššiu kvalitu.
Správny orgán svoje rozhodnutie odôvodnil nedodržaním stanovených rakúskych predpisov. Vnútroštátny súd sa domnieval, že rakúsky právny rámec obmedzuje stav, keď odpad prestáva byť odpadom, spôsobom, ktorý je v rozpore s právom Európskej únie. Podľa rakúskeho právneho rámca v tom čase viedli k tomu, aby odpad prestal byť odpadom, iba dve činnosti: príprava na opätovné použitie prostredníctvom kontroly, čistenia alebo opravy, alebo skutočné použitie dotknutého materiálu na účely nahradenia surovín.
Súdny dvor pred vydaním rozsudku vo veci Porr Bau GmbH vs. Bezirkshauptmannschaft Graz Umgebung (C-238/21) dospel k záveru, že bude účelnejšie venovať sa výkladu viacerých ustanovení Smernice o odpade - konkrétne článku 3 bod 1, článku 5 ods. 1 a článku 6 ods. 1.
Právny rámec: Smernica o odpade
Pre posúdenie predmetnej veci sú relevantné najmä nasledovné ustanovenia smernice EÚ 2008/98 o odpadoch:
- Odpad (čl. 3): definovaný ako „každá látka alebo vec, ktorej sa jej držiteľ zbavuje, chce sa jej zbaviť, alebo je povinný sa jej zbaviť“.
- Vedľajší produkt (čl. 5): výsledok výrobného procesu, ktorého primárnym cieľom nie je výroba tohto produktu, za predpokladu, že:
- ďalšie používanie látky alebo veci je isté,
- látka alebo vec sa môže použiť priamo bez ďalšieho spracovania iného ako bežný priemyselný postup,
- látka alebo vec sa vyrába ako neoddeliteľná súčasť výrobného procesu, a
- ďalšie používanie je zákonné.
- Stav konca odpadu (čl. 6): nastane, ak odpad prejde činnosťou zhodnocovania vrátane recyklácie a spĺňa osobitné kritériá, ktoré sú v súlade s týmito podmienkami:
- látka alebo vec sa bežne používa na špecifické účely,
- pre túto látku alebo vec existuje trh alebo je po nej dopyt,
- látka alebo vec spĺňa technické požiadavky na špecifické účely a spĺňa existujúce právne predpisy a normy uplatniteľné na výrobky,
- použitie látky alebo veci nepovedie k celkovým nepriaznivým vplyvom na životné prostredie alebo zdravie ľudí.
Odpad alebo vedľajší produkt?
Súdny dvor musel v predmetnej veci rozlúsknuť otázku, na základe akých kritérií môže byť nekontaminovaná výkopová zemina najvyššej kvality zaradená ako odpad, resp. či nenastal stav, kedy výkopová zemina prestáva byť odpadom.
Podľa rakúskej vlády bol pri posúdení statusu výkopovej zeminy dominantný úmysel „zbaviť sa“ jej, a preto mala byť kvalifikovaná ako odpad. Spoločnosť Porr Bau GmbH zastávala názor, že výkopová zemina v predmetnej veci predstavuje vedľajší produkt.
V rámci posúdenia sa Súdny dvor musel vysporiadať s rozlíšením medzi pojmami „odpad“ a „vedľajší produkt“. V prípade, ak látka alebo vec spĺňa kritériá čl. 5, je možné ju považovať za vedľajší produkt. Pojem odpad nevylučuje ani látky alebo veci, ktoré je možné ďalej hospodársky využiť. Pri posúdení, či sa jedná o odpad, je nutné zohľadniť aj to, či predmetná látka alebo vec predstavuje pre jej držiteľa záťaž a či má držiteľ motiváciu sa jej zbaviť. Relevantným kritériom pre posúdenie, či sa jedná o odpad, je aj stupeň pravdepodobnosti opätovného využitia látky alebo veci bez predchádzajúcej činnosti spracovania.
Ako príklady látok alebo vecí, ktoré nie je možné považovať za odpad, Súdny dvor uviedol petrolejový koks produkovaný v rámci výroby iných ropných derivátov a využívaný ako palivo, alebo maštaľný hnoj využívaný ako pôdne hnojivo.
Pri posúdení, či je výkopovú zeminu v predmetnej veci možné považovať za vedľajší produkt, Súdny dvor zdôraznil:
- v súvislosti s podmienkou ďalšieho využitia: nutnosť overiť, či sa poľnohospodári zaviazali k odberu výkopovej zeminy na kultiváciu pôdy a zlepšenie kvality poľnohospodárskych plôch, a či bola zemina a jej množstvo určené na uskutočnenie týchto prác.
- nutnosť overiť: či si nekontaminovaná výkopová zemina nevyžaduje spracovanie pred ďalším použitím.
- v súvislosti s podmienkou neoddeliteľnej súčasti výrobného procesu: že výkopová zemina je nevyhnutným výsledkom jedného z prvých krokov vykonávaných v rámci stavebnej činnosti a vedúcich k premene pozemku.
- v súvislosti so zákonným použitím: najmä to, že nemá mať negatívny dopad na životné prostredie, pričom kládol dôraz na preukázateľnú vysokú kvalitu nekontaminovanej výkopovej zeminy.
Stav konca odpadu
Správny súd poukázal na prísnosť kritérií v rakúskej úprave vzťahujúcich sa na výkopovú zeminu. V zmysle rakúskej úpravy „látky alebo veci získané z odpadu neprestanú byť odpadom až do doby, kým sa nepoužijú ako bezprostredná náhrada surovín alebo výrobkov získaných z primárnych surovín alebo kým sa neskončí ich príprava na opätovné použitie.“
V súvislosti s výkopovou zeminou ale „zemina prestáva byť odpadom, len ak bola použitá ako náhrada surovín alebo výrobkov získaných z primárnych surovín.“
Jeden zo základných predpokladov dosiahnutia stavu konca odpadu spočíva v tom, že prejde činnosťou zhodnocovania vrátane recyklácie. V tejto súvislosti Súdny dvor poukazuje na činnosť zhodnocovania charakterizovanú ako „úprava pôdy na účel zlepšenia ekologických vlastností alebo využitia v poľnohospodárstve“. V súvislosti s pojmami „príprava na opätovné použitie“ poukazuje na to, že to môže zahŕňať zhodnocovanie súvisiace s kontrolou prítomnosti znečistenia alebo kontaminácie vo výkopovej zemine. Ak teda výkopová zemina podliehala procesu kontroly znečistenia a kontaminácie, je možné usúdiť, že bola predmetom zhodnocovania.
Predmetný rozsudok Súdneho dvora EÚ zdôrazňuje, že vnútroštátne predpisy nemôžu byť natoľko obmedzujúce a reštriktívne, aby popierali ciele smernice a boli v rozpore s hierarchiou odpadového hospodárstva. V kontexte predmetného rozsudku to znamenalo, že vnútroštátne predpisy, v zmysle ktorých bola nekontaminovaná výkopová zemina najvyššej kvality považovaná za odpad aj napriek tomu, že sa jej držiteľ nemal v úmysle zbaviť a táto výkopová zemina spĺňala kritériá pre zaradenie ako „vedľajší produkt“, sú v rozpore s právom EÚ. V rozpore s právom EÚ je taktiež podmienka, aby výkopová zemina prestala byť odpadom len vtedy, ak je priamo použitá ako náhrada za suroviny a ak musí jej držiteľ plniť formálne kritériá, ktoré nemajú opodstatnenie z pohľadu ochrany životného prostredia.
Štatistiky a prax v Českej republike
Zo štatistických údajov o produkcii odpadov v Českej republike vyplýva dlhodobý trend - prevažnú väčšinu z celkovej produkcie všetkých odpadov tvoria stavebné a demoličné odpady (cca 65 %), vrátane zemín.
Česká inšpekcia životného prostredia (ČIŽP) vykonáva v tejto oblasti odpadového hospodárstva intenzívnu dozorovú činnosť (200 až 300 kontrol ročne). Nakladanie so stavebnými a demoličnými odpadmi je častým predmetom podnetov, ktoré ČIŽP obdrží.
Z ustanovení zákona o odpadoch vyplývajú v podstate štyri režimy: buď sa na zeminu zákon o odpadoch nevzťahuje, alebo nenaplní definíciu pojmu odpad, alebo sa jedná o tzv. vedľajší produkt, alebo sa skutočne jedná o odpad.
Podľa ust. § 2 ods. 3 zákona o odpadoch sa tento zákon nevzťahuje na vytěženú nekontaminovanú zeminu, ak je zabezpečené, že táto zemina bude použitá vo svojom prirodzenom stave pre účely stavby v mieste, na ktorom bola vyt'ažená. Kontamináciu možno chápať ako zvýšenie obsahu škodlivín v zemine nad rámec prirodzeného pozadia danej lokality.
Nezvratné preukázanie splnenia podmienok podľa § 2 ods. 3 zákona o odpadoch je na kontrolovanom subjekte. Na správnom orgáne je až dôkazné bremeno k prípadnému vyvracaniu osvedčeného tvrdenia subjektu. Opätovné použitie zeminy v mieste jej vyt'aženia musí byť isté.
Podľa § 3 ods. 1 zákona o odpadoch je odpadom každá movitá vec, ktorej sa osoba zbavuje alebo má úmysel či povinnosť sa jej zbaviť. V praxi môže nastat' situácia, kedy subjekt, ktorému výkopová zemina vznikne, sa tejto zeminy nezbavuje, nemá úmysel sa jej zbaviť a nemá ani povinnosť sa jej zbaviť. Jedná sa najmä o situáciu, kedy na jednej stavbe zemina vznikne a na inej stavbe realizovanej tým istým subjektom je zeminy deficit.
Z ustanovenia § 3 ods. 2 zákona o odpadoch vyplýva, že subjekt môže zeminu využiť sám, bez toho, aby bol viazaný napr. pôvodným miestom vzniku zeminy. Aby však bolo možné uvažovať o tomto režime, je nutné, aby samotné využitie (terénne úpravy a pod.) bolo v súlade so stavebným zákonom.
Aby bolo možné uvažovať o zemine ako o vedľajšom produkte mimo miesta jej vyt'aženia, je nutné splniť podmienky stanovené ust. § 3 ods. 5 a ods. . Za vedľajší produkt môže byť vec označená iba tým, v rámci ktorého výroby táto vec vznikla, tzn. v odpadárskej terminológii môže výkopovú zeminu za vedľajší produkt označiť iba jej pôvodca.
Z kontrolnej praxe ČIŽP vyplýva, že najčastejšie nie sú splnené podmienky uvedené v ustanovení § 3 ods. . V praxi dochádza k situáciám, kedy výkopové zeminy sú používané na nepovolené terénne úpravy, ktoré nie sú prevádzané v súlade so stavebným zákonom. Je však logické, že zákon nepredpokladá, že za využitie zeminy možno považovat' aj jej neoprávnené (nelegálne) využitie.
Ak subjekt chce preukázat', že sa skutočne v prípade výkopovej zeminy jedná o vedľajší produkt, malo by byt' isté (ošetrené písomnou zmluvou v prípade odovzdávania medzi pôvodcom a dalším subjektom), že výkopová zemina bude v konkrétnom termíne odovzdaná na využitie na miestach, kde je využitie povolené, resp. je v súlade so stavebným zákonom. Preberajúci subjekt by mal disponovat' príslušným správnym aktom daným stavebným zákonom.
Podľa riaditeľa ČIŽP Erika Geussa, zákon nepripúšta iný výklad, než že využitie takejto zeminy musí byt' preukázatel'ne zabezpečené už v okamžiku jej vzniku, také využitie musí byt' zákonné a musia byt' známe environmentálne charakteristiky zeminy. Zákonné podmienky musia byt' naplnené súčasne. Nie je preto v zásade možné, aby prebytočná výkopová zemina mohla byt' považovaná za vedľajší produkt až neskôr, napríklad na základe okolností, že sa pre ňu našlo dodatočne nejaké využitie. V takom prípade sa totiž vždy jedná o odpadnú výkopovú zeminu.
Ďalšie využitie nekontaminovanej zeminy je možné podľa zákona aj bez správneho aktu iba v prípade, ak je zabezpečené, že materiál bude použitý vo svojom prirodzenom stave pre účely stavby na mieste, na ktorom bol vyt'ažený. V tomto prípade takáto nekontaminovaná zemina nespadá pod režim zákona o odpadoch.
Inovatívne prístupy k nakladaniu so stavebným odpadom
V prípade, že výkopová zemina je odpadom, možno s ňou nakladat' buď v zariadení schválenom v súlade s ustanovením § 14 ods. 1 zákona o odpadoch, tj. schválenom krajským úradom, alebo ju možno využit' v zariadení prevádzkovanom v súlade s ustanovením § 14 ods. 2 zákona o odpadoch, tzn. v zariadení, ktoré je ohlásené krajskému úradu v súlade s ustanovením § 39 ods. 3 zákona o odpadoch. V oboch prípadoch je nutné, aby takto využívaná zemina spĺňala kvalitatívne požiadavky vyhlášky č. 294/2005 Sb.